PPP: UM ROTEIRO PARA CURAR A CHAGA DO SANEAMENTO

Há muitas décadas, o Brasil convive com uma doença devidamente diagnosticada, com remédios conhecidos, mas cujo tratamento avança a passos de tartaruga: o saneamento básico e suas consequências calamitosas na qualidade de vida da população. De acordo com os dados mais recentes do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS), em 2020 apenas 55% da população brasileira tinha acesso à rede de esgoto e somente 50,8% do esgoto gerado era tratado. Há diferenças abissais entre as regiões. Enquanto no Sudeste a coleta alcançava 80,5% dos habitantes, no Norte o índice não passava de 13,1%.

Segundo o BNDES, principal instituição de fomento à infraestrutura do País, ao lado da Caixa, para que o Brasil alcance as metas do Plano Nacional de Saneamento Básico (Pransab) em 2033 – 99% de abastecimento de água, 92% de acesso à coleta de esgoto e 93% de tratamento do esgoto coletado – seriam necessários investimentos anuais de R$ 26,5 bilhões (números de 2018) a partir de 2019. O valor teria mais que dobrar, uma vez que a média de 2007 a 2018 foi de R$ 12,3 bilhões.

O desafio gigantesco, oriundo do descaso secular no País com esse aspecto básico da saúde pública, parece ter encontrado um ponto de inflexão em 2020 com a promulgação da Lei nº 14.026, estabelecendo o novo marco regulatório do saneamento básico. Segundo Frederico Ribeiro, sócio da consultoria Radar PPP, há dois pontos atacados pela nova lei que, mantendo o controle municipal dos serviços, têm sido fundamentais para o surgimento de sinais de que a inércia predatória começa a ser quebrada. O primeiro é o fim do direito de preferência das empresas estaduais em relação aos serviços de saneamento, tornando obrigatório que o município contrate por meio de licitação. E o segundo é a obrigatoriedade da sustentabilidade econômico-financeira, por meio da cobrança pelos serviços prestados, um ponto que, segundo Ribeiro, ataca especialmente a destinação dos resíduos sólidos.

A mudança do marco legal tem sido fundamental para a evolução dos projetos de saneamento básico desde então, como mostram os dados do acompanhamento mensal feito pelo Radar PPP, por meio da publicação Termômetro do Radar de Projetos (TRP). Dos 3.641 projetos de 19 segmentos que constam na base de dados da consultoria, 880 (24,2%) são de saneamento básico, sendo 468 de água e esgoto e 412 de manejo de resíduos sólidos, atualmente, em sua grande maioria, lançados nos famosos lixões que mancham a paisagem na maioria dos municípios brasileiros. Os dois segmentos em que se divide o saneamento básico para efeito de concessões ou Parcerias Público Privadas (PPPs) ocupam, respectivamente, o primeiro e o terceiro lugares entre os 19 monitorados, entre eles, o de iluminação pública. Dos 57 novos projetos inseridos na base de dados do Radar PPP em fevereiro deste ano, 15 foram de saneamento: oito de resíduos sólidos e sete de água e esgoto.

O Serviço Público de Manejo de Resíduos Sólidos Urbanos (SMRSU) ganhou uma segunda alavanca em 15 de junho de 2021 – a publicação pela Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) da Norma de Referência nº 1, definindo o regime, a estrutura e os parâmetros para a cobrança pela prestação do serviço. A atribuição à ANA da tarefa de normatizar o setor de saneamento foi outra importante novidade trazida pela Lei 14.026 e, ao iniciar sua nova incumbência pelo segmento de resíduos sólidos, a agência sinalizou o objetivo de trabalhar pela erradicação dos lixões.

Segundo dados do Governo Federal, cerca de quatro mil municípios brasileiros atualmente não cobram pelo SMRSU, sem contar aqueles que cobram de modo insuficiente para financiar a prestação do serviço. Sem condições de manter aterros sanitários adequados, esses entes federativos apelam para os lixões. “O fato de a lei criar a obrigatoriedade da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro da prestação do serviço diminui os constrangimentos políticos que a instituição de uma nova cobrança gera para a população”, diz Frederico Ribeiro, acrescendo que isso ajuda a fazer com que as tarifas sejam aprovadas e viabilizem a concessão dos serviços.

INVESTIMENTOS E AGÊNCIAS

Nem tudo são flores no novo cenário do complexo e historicamente malcuidado terreno do saneamento básico brasileiro. A começar pela forte necessidade de alavancagem de investimentos para que se alcancem os números de atendimentos projetados para 2033. Frederico Ribeiro, do Radar PPP, mostra ceticismo quando questionado sobre o tema. Segundo ele, as estimativas compartilhadas pelo Governo apontam que o novo marco legal vai injetar entre R$ 500 bilhões e R$ 700 bilhões em dez anos no setor, no rumo da universalização. “Particularmente, desconheço o racional que leva a esses números e não acredito que o Governo não os tenha divulgado”, disse.

De acordo com o especialista, o Radar PPP monitora atualmente 116 contratos de concessão e de PPP de saneamento já assinados, e o investimento médio previsto para eles ao longo dos contratos é de aproximadamente R$ 740 milhões. Se forem somados outros 474 projetos em variados momentos de tramitação, o valor médio cai para R$ 537 milhões. Ribeiro disse que seria possível até aprofundar esses cálculos a partir de projetos comprados pelo setor privado, mas considera que o momento dos debates necessita de “outras reflexões mais relevantes do que a mera estimativa de investimentos que poderão ser realizados”.

“A meu ver, é preciso regulação séria para que o setor privado tenha segurança em investir no portfólio que está em franco crescimento”, acrescentou. Para o especialista, a expectativa do setor é de que a ANA seja dotada de quadros qualificados e desenvolva a capacidade de emitir normas de saneamento de forma independente, blindada de pressões políticas, uma vez que sua atuação vai servir de norte para as agências reguladoras estaduais, municipais e intermunicipais.

Ribeiro disse ainda que, se os governos, nas suas três instâncias, falharem em dotar suas agências dessa capacitação institucional e técnica, “há o risco relevante de normativos inadequados inviabilizarem projetos, ou mesmo de impulsionarem projetos tecnicamente frágeis, afastando investidores, gerando um clima de insegurança técnica e jurídica e comprometendo a transformação do saneamento básico brasileiro na próxima década”.

FÁBRICA DE PROJETOS

Mais do que um financiador, o BNDES vem se transformando nos últimos anos no grande articulador de projetos de concessões, privatizações e PPPs de infraestrutura, tendo sido apontado em 2021 como o maior estruturador global de projetos nessas áreas pela provedora de dados Infralogic. De 2019 a 2021, foram 19 projetos leiloados, totalizando R$ 109 bilhões em capital mobilizado (US$ 24,5 bilhões). Considerada uma carteira ativa de 148 projetos em tramitação, com R$ 274 bilhões em capital a mobilizar, a carteira total alcança R$ 383 bilhões.

Na área de saneamento básico são 19 projetos. Desses, sete já foram leiloados, somando R$ 44,1 bilhões em investimentos contratados e R$ 29,5 bilhões em pagamentos de outorgas. Todas os projetos leiloados foram na área de água e esgoto. Agora, o banco estatal começa a entrar no segmento de resíduos sólidos. A Caixa, a outra grande instituição federal de fomento, informou que, de 2019 a 2021, contratou R$ 22,2 bilhões em financiamentos para infraestrutura, incluindo saneamento, em um total de 1.678 projetos. Foram desembolsados R$ 18,4 bilhões no período.

Como assessora dos municípios para estruturação de projetos de PPPs, a instituição informou que possui atualmente 14 projetos de saneamento em carteira, sendo quatro de água e/ou esgoto; um de água, esgoto e resíduos sólidos; e nove de resíduos sólidos. Fábio Abrahão, diretor de Concessões e Privatizações do BNDES, resume os fundamentos que levaram o banco a se tornar o maior estruturador de projetos do mundo. “Primeiro, havia uma premissa, em 2019, quando chegamos ao banco, que se mostrou verdadeira, segundo a qual o gargalo para investimentos em infraestrutura no Brasil não é a indisponibilidade de capital, mas a falta de bons projetos.

Outro ponto é que a estruturação desses projetos não se resume a fazer uma boa modelagem econômico- financeira e de engenharia, embora seja importante”, afirmou. Ele acrescenta que é preciso fazer a gestão dos stakeholders e a interlocução, dependendo de cada projeto, com um conjunto diferente, a comunidade, o Ministério Público, os órgãos de controle, o poder concedente. “No caso do saneamento, esse poder é o município associado ao estado.” O terceiro ponto essencial é o contato com os investidores. Abrahão disse que o BNDES montou um time para cumprir cada uma dessas tarefas, estando aí a base do sucesso alcançado.

Na área de saneamento, embora a privatização da Cedae – R$ 24,9 bilhões em outorga e R$ 32 bilhões em investimentos para quatro áreas leiloadas – tenha sido, disparado, a maior de todas as operações, o diretor do BNDES destaca a concessão da área B de Alagoas como a mais emblemática. Realizado em 13 de dezembro de 2021, o leilão teve disputa, e a outorga saiu por R$ 1,2 bilhão, além de um compromisso de investimentos de R$ 2,9 bilhões em 35 anos de concessão. São 34 municípios do agreste e do sertão alagoanos, com uma população total de 759,9 mil, dos quais 581,7 mil atendidos.

“Ou seja, está comprovado que é possível”, disse Abrahão, acrescentando que a concessão já está operando e que, mesmo sendo uma região de baixa renda, na qual é necessário definir uma tarifa social subsidiada pelas áreas de renda maior, não há mais nenhuma relação de favor, é uma relação entre consumidor e fornecedor. Segundo ele, agora que desenvolveu com sucesso o segmento de água e esgoto, o BNDES está abrindo a frente dos projetos de resíduos sólidos. “Acho que vai se desenvolver com a mesma velocidade do outro segmento”, preconizou.

O executivo ressaltou que outro saldo fundamental na área de água e esgoto foi a abertura do mercado, atraindo operadores de classe internacional, como a Equatorial, já consagrada no setor energético; a Itausa e grandes fundos do Canadá e dos Estados Unidos. Além de três áreas de Alagoas e quatro do Rio de Janeiro, já foram leiloados pelo banco: o Amapá e o município de Cariacica, no Espírito Santo. O próximo leilão deverá ser o do Ceará, cujo projeto está em análise pelos órgãos de controle. Sergipe e Paraíba estão em fase de estudos técnicos, e Porto Alegre está em fase de edital. “O melhor argumento [para atrair novos entes] é o exemplo”, resume Abrahão.